1 政策层面：从增量导向到存量导向的转变

当前，土地整治的主要矛盾已发生转变，从过去单纯以耕地保护为目标，演变为更为深入、全面的全域土地综合整治与生态修复。国家陆续出台一系列与全域土地综合整治相关的政策及配套文件，如实施 “大占补”、拓宽补充来源、推行 “以补定占”、压实党政责任等重大政策调整，各省份也积极跟进落实。在此政策驱动下，全域土地综合整治成为农村释放发展空间的新动力，改变了以往造地改土的同质化模式，转向因地制宜的差别化整治，注重拓展产业链与价值链，依据当地资源禀赋引入新兴产业与优势业态，实现整治的 “多样化”。

2. 经济层面：土地出让收入的显著下滑

近年来，随着房地产供需形势的逆转，土地出让收入大幅下降。2024 年全国土地出让收入为 4.87 万亿元，同比下降 16%，连续三年累计下降幅度超过 44%，这对地方可用财力产生了影响。加之国际局势变化，政府财政压力明显增大。随着外部监管趋严、土地市场需求萎缩，部分化债任务较重的地方政府对新项目持谨慎态度，存在 “国家给多少钱办多少事” 的观念，对贷款顾虑重重，担心承担责任、引发麻烦，面临 “整治难生财”“项目晒太阳” 等困境，基层行项目营销难度也随之增大。

3. 还款来源层面：土地指标收益还款限制

在以往的全域土地综合整治中，节余土地指标交易收入是重要的还款来源。然而，由于土地指标交易收入属于政府非税收入，以约定比例指标收益偿还银行贷款时，难以与地方财政账户相分离，容易被认定为新增地方隐性债务。2024 年 12 月，自然资源部印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》，明确规定 “城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益等不得直接作为贷款的还款来源”，这使得指标收益成本返还模式成为历史，部分县乡政府推进全域土地综合整治的积极性有所降低。

4. 项目现金流层面：现金流紧张的多重困境

资金支持不足：在经济环境面临诸多挑战的背景下，全域土地综合整治缺乏国家专项资金支持，省、市配套资金有限，且由多个部门管理，缺乏统筹规划，难以实现集中投入，设立风险补偿基金或担保机制的省、市较少。

社会资本参与度低：尽管政府积极引导社会资本参与全域土地综合整治，但由于项目公益性强、整治范围广、子项目多、投资回报低，难以实现投入产出的自平衡，导致社会资本参与积极性不高。

经营性收益匮乏：许多项目处于土地综合整治的早期阶段，对 “二级开发” 考虑不足，剔除指标收益和土地出让收益等政府性基金收入后，剩余产业运营收益等经营性收益难以满足市场化、法制化融资条件。

1 强化政银互动，构建合作机制

高层营销：重庆分行与省自然资源厅搭建合作框架、签署合作协议并联合印发文件，分支机构深入地方党政，广泛宣传农发行全域土地综合整治支持模式与成效。广西分行成立由党委书记、行长挂帅的全域土地综合整治工作专班，与自治区自然资源厅就推动全域土地综合整治、加快项目审查审批、打造典型示范项目等进行深入探讨，达成框架共识。

融智服务：重庆分行积极参与重庆市 2025 年全域土地综合整治项目评审，全程参与相关课题研究。广西分行与自治区自然资源厅联合发文，将农发行融资、融智理念融入政策文件，从源头做好项目融资设计，并在多地进行政策宣介和授课交流，树立了农发行作为全域土地综合整治主办行的形象。

工作协同：重庆分行与省自然资源厅联合共建省级项目储备库，组建营销服务专项小组，参与多部门联合工作专班等，深度参与项目各环节。广西分行与自治区自然资源厅直属单位开展人员挂职交流，加快推进项目落地。

2.创新支持模式，探索发展路径

“全域综合整治 + 一二三产融合” 模式：重庆分行支持的九龙坡区铜罐驿镇全域土地综合整治项目，作为全国首批试点典型案例之一，充分发挥各方优势，采用 “政府主导、国有公司承贷、专业团队运作” 方式，以土地整治后的产业经营收入作为还款来源，通过一二三产业融合发展和规模化运营，实现项目经营收入与投资的平衡。

公司自营模式：广西分行支持的鹿寨县中渡镇全域土地综合整治项目，采用公司自营模式，由借款人负责投资建设运营，以项目建成后的多种经营收入归还贷款本息。

截至 2025 年 2 月末，重庆分行已支持 2 个全域土地综合整治项目，审批金额 21 亿元、累放 10 亿元；广西分行支持 2 个全域土地项目，审批 5.63 亿元、发放 1.36 亿元。

1. 政策环境有待改善

跨部门协同难题：全域土地综合整治具有 “全域性”“综合性”“公共性” 等特点，项目建设内容丰富，子项目众多，涉及多个部门，各部门政策目标优先级存在差异，对统筹管理要求较高。部分省份对全域土地综合整治实施方案审批较慢，各子项目立项审批、管理要求不同，某一环节出现问题，易影响整个项目进度。例如，重庆拟先制定全域规划再审批实施方案，工作流程较长，2025 年入库的全域项目实施方案均未审批，导致工作推进缓慢。

重复立项嫌疑：在全域土地综合整治项目中，各部门补助资金项目使用原立项名称，未统一使用全域项目名称，虽资金用于全域项目实施，但存在重复立项的嫌疑。

2. 优质承贷主体稀缺

培育难题：全域土地综合整治项目倡导具备 “投融建运管” 一体化的优质主体承贷，但受地方资源条件限制，地方国企市场化转型尚需时间，合适的承贷主体有待进一步挖掘培育。

主体分散问题：部分财力紧张省份的全域土地项目引入民营社会资本参与部分子项目投资建设，导致项目建设主体分散，项目收益难以覆盖贷款本息，融资难以落地。

资本金筹措困境：项目资本金主要源于股东注资，受经济下行和政策影响，工程建设投资回报和土地指标交易返还收入减少，部分承贷主体盈利能力下降，影响资本金筹措，致使已营销项目难以落地。

产业导入难题：国企在土地整治完成后，常不参与后续产业招商与导入，而集体经济组织因自身专业人才、管理水平、财力等缺陷，难以导入和经营好相关产业，不易获得银行资金支持。

3. 产业导入面临挑战

运营分析缺陷：产业运营分析常脱离实际，对产业导入的落地性、未来发展空间及项目收益平衡可行性缺乏充分论述，公益性、准公益性内容占比过高，运营周期长、收益不确定性大，导致产业导入和运营难度大，运营主体积极性不高。

时间周期矛盾：全域整治项目一般需在 3 - 5 年内完成，而产业导入作为项目现金流平衡的关键部分，从土地盘活到产业导入及后续投资建产，往往需要更长时间。

收益与资产问题：导入产业多为农业产业，农业和生态空间收益低于开发用地，还款来源偏弱，难以自平衡。且全域土地综合整治等农地项目建成后常不形成可抵押实物资产，导致项目选择更倾向于林业、厂房等项目，农地项目顺位靠后。

4.调查审查阶段的共识困境

运营脱节：当前项目多以多主体链条方式实现 “投融建运管” 一体化运作，前期评估与后期运营存在时间脱节和反差。项目实施前难以获取明确的后续商业合作意向，对国有企业流转土地后的运营模式论证和约束程度难以形成普遍共识。

评估难度：全域土地综合整治项目涉及产业种类繁多，进入农发行办贷环节时，因对行业、市场信息了解不足，项目评估难度较大，甚至对导入产业合理性产生质疑。此外，产业基础设施建设尤其是后期工业园区建设，在全域土地综合整治期间难以测算现金流，导致项目现金流难以自平衡。

1. 坚持政府主导

加强银政协作：深化 “总对总” 合作，加强与自然资源部、农业农村部沟通，打通政策堵点，主动对接政府规划与实施方案，提供融智融商服务，利用行业主管部门管理政策，强化借款人抗风险和可持续经营能力分析，做好风险预判。

培育承贷主体：推动当地政府通过增加注资、注入经营性资产等方式，做大做强实施主体，探索 “母公司 + 项目公司” 双层主体设计，强化收益保障与担保支撑，助力经营主体市场化转型。优先选择具备 “投融建运管” 一体化能力的当地平台公司、国企或央企作为借款主体，确保其自有资金充足、资产负债率符合要求。

2. 探索多元化收益模式

强化价值转化：树立从政策应用和资源变现获取资金的思路，充分利用全域项目资源价值组合现金流，注重打造价值通路，让项目实施主体享受全域政策红利。

支持产业运营项目：以产业发展为项目收益平衡支撑点，因地制宜支持乡村产业，推动产业多元化布局与融合，拓展现金流来源，实现 “投融建运管” 一体化运作。

优化土地开发模式：引导地方政府遵循 “谁投资、谁收益” 原则，强化承贷主体市场作用，通过多种土地综合开发模式，最大限度开发土地要素价值，规避风险。结合乡村旅游等产业，拓展提升土地综合价值的模式。

探索特色开发模式：对于政府生态修复责任重、财政压力大的自然资源，探索 “沙滩 +”“森林 +” 等开发模式，优先推进市场需求大、开发潜力高的资产组合供应试点，增强承贷主体还款能力。

3. 强化风控管理

坚守业务边界：坚守主责主业，确保全域项目不偏离农发行职能定位，项目收益路径清晰、产业运营稳定、资金自平衡，不触碰违规新增地方政府隐性债务红线。严格按市场化、法治化原则开展工作，强化关键环节管控，提升贷款管理质效。

合理核算项目效益：虽土地指标交易收入不能作为直接还款来源，但可作为判定项目整体效益的核心指标。鉴于项目公益性、准公益性特点，实行整体打包核算，将运营性收益和资产性增值收益纳入核算范围。

差异化担保政策：在担保方面出台差异化信贷政策，允许按贷款发放进度同比例落实担保。对纳入总行名单制管理的重点项目，在还款来源明确、现金流稳定前提下，担保落实困难时可采取信用贷款方式。

探索指标抵押融资：探索试点指标抵押融资机制，允许将节余建设用地指标作为抵押物，农发行依据指标预期价值和市场情况提供贷款支持，盘活指标资源，保障项目建设资金。

扩大土地经营权融资：针对第二轮土地承包到期后再延长 30 年整省试点，扩大农村承包土地经营权融资服务，依据土地流转价格指数确定押品价值和抵押率，激活承包土地金融权能。

4. 优化配套支持政策

优化考核方式：鉴于全域土地综合整治各地情况差异，探索参考城中村专项借款考核方式，以当地市场份额综合考量全域土地综合整治贷款考核。

明确项目支持方式：总行进一步明确对县域内涉及多个乡镇已批复实施方案的全域土地综合整治项目，是否允许打捆打包支持，并优先支持子项目整体立项审批的项目。

强化资源配置：面对市场竞争，农发行应主动将资源配置、信贷政策、贴身服务向全域业务、项目、客户倾斜，做到规模、贷款、服务优先，集中力量推进全域土地项目。

土地制度改革相关理论：深入研究土地产权制度、土地流转制度等理论，了解不同制度对土地资源配置和经济发展的影响。例如，土地产权明晰如何促进土地资源的有效利用和市场交易。

农村产业融合发展模式：除文中提及的 “全域综合整治 + 一二三产融合” 模式，还有更多模式值得关注，如农业与文化、旅游、教育等产业的融合。以田园综合体为例，分析其如何整合多种产业要素，实现农村经济的多元化发展。

政策性金融支持农村发展的其他领域：除全域土地综合整治外，政策性金融在农村基础设施建设、农村生态环境治理、农村小微企业发展等方面也发挥着重要作用。可进一步研究农发行在这些领域的支持模式和成效。