1 政策层面：从增量导向到存量导向的转变

当前，土地整治的主要矛盾已发生转变，从过去单纯以耕地保护为目标，演变为更为深入、全面的全域土地综合整治与生态修复。国家陆续出台一系列与全域土地综合整治相关的政策及配套文件，如实施 “大占补”、拓宽补充来源、推行 “以补定占”、压实党政责任等重大政策调整，各省份也积极跟进落实。在此政策驱动下，全域土地综合整治成为农村释放发展空间的新动力，改变了以往造地改土的同质化模式，转向因地制宜的差别化整治，注重拓展产业链与价值链，依据当地资源禀赋引入新兴产业与优势业态，实现整治的 “多样化”。

2. 经济层面：土地出让收入的显著下滑

近年来，随着房地产供需形势的逆转，土地出让收入大幅下降。2024 年全国土地出让收入为 4.87 万亿元，同比下降 16%，连续三年累计下降幅度超过 44%，这对地方可用财力产生了影响。加之国际局势变化，政府财政压力明显增大。随着外部监管趋严、土地市场需求萎缩，部分化债任务较重的地方政府对新项目持谨慎态度，存在 “国家给多少钱办多少事” 的观念，对贷款顾虑重重，担心承担责任、引发麻烦，面临 “整治难生财”“项目晒太阳” 等困境，基层行项目营销难度也随之增大。

3. 还款来源层面：土地指标收益还款限制

在以往的全域土地综合整治中，节余土地指标交易收入是重要的还款来源。然而，由于土地指标交易收入属于政府非税收入，以约定比例指标收益偿还银行贷款时，难以与地方财政账户相分离，容易被认定为新增地方隐性债务。2024 年 12 月，自然资源部印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》，明确规定 “城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益等不得直接作为贷款的还款来源”，这使得指标收益成本返还模式成为历史，部分县乡政府推进全域土地综合整治的积极性有所降低。

4. 项目现金流层面：现金流紧张的多重困境

资金支持不足：在经济环境面临诸多挑战的背景下，全域土地综合整治缺乏国家专项资金支持，省、市配套资金有限，且由多个部门管理，缺乏统筹规划，难以实现集中投入，设立风险补偿基金或担保机制的省、市较少。

社会资本参与度低：尽管政府积极引导社会资本参与全域土地综合整治，但由于项目公益性强、整治范围广、子项目多、投资回报低，难以实现投入产出的自平衡，导致社会资本参与积极性不高。

经营性收益匮乏：许多项目处于土地综合整治的早期阶段，对 “二级开发” 考虑不足，剔除指标收益和土地出让收益等政府性基金收入后，剩余产业运营收益等经营性收益难以满足市场化、法制化融资条件。

1 强化政银互动，构建合作机制

高层营销：重庆分行与省自然资源厅搭建合作框架、签署合作协议并联合印发文件，分支机构深入地方党政，广泛宣传农发行全域土地综合整治支持模式与成效。广西分行成立由党委书记、行长挂帅的全域土地综合整治工作专班，与自治区自然资源厅就推动全域土地综合整治、加快项目审查审批、打造典型示范项目等进行深入探讨，达成框架共识。

融智服务：重庆分行积极参与重庆市 2025 年全域土地综合整治项目评审，全程参与相关课题研究。广西分行与自治区自然资源厅联合发文，将农发行融资、融智理念融入政策文件，从源头做好项目融资设计，并在多地进行政策宣介和授课交流，树立了农发行作为全域土地综合整治主办行的形象。

工作协同：重庆分行与省自然资源厅联合共建省级项目储备库，组建营销服务专项小组，参与多部门联合工作专班等，深度参与项目各环节。广西分行与自治区自然资源厅直属单位开展人员挂职交流，加快推进项目落地。

2.创新支持模式，探索发展路径

“全域综合整治 + 一二三产融合” 模式：重庆分行支持的九龙坡区铜罐驿镇全域土地综合整治项目，作为全国首批试点典型案例之一，充分发挥各方优势，采用 “政府主导、国有公司承贷、专业团队运作” 方式，以土地整治后的产业经营收入作为还款来源，通过一二三产业融合发展和规模化运营，实现项目经营收入与投资的平衡。

公司自营模式：广西分行支持的鹿寨县中渡镇全域土地综合整治项目，采用公司自营模式，由借款人负责投资建设运营，以项目建成后的多种经营收入归还贷款本息。

截至 2025 年 2 月末，重庆分行已支持 2 个全域土地综合整治项目，审批金额 21 亿元、累放 10 亿元；广西分行支持 2 个全域土地项目，审批 5.63 亿元、发放 1.36 亿元。

1. 政策环境有待改善

跨部门协同难题：全域土地综合整治具有 “全域性”“综合性”“公共性” 等特点，项目建设内容丰富，子项目众多，涉及多个部门，各部门政策目标优先级存在差异，对统筹管理要求较高。部分省份对全域土地综合整治实施方案审批较慢，各子项目立项审批、管理要求不同，某一环节出现问题，易影响整个项目进度。例如，重庆拟先制定全域规划再审批实施方案，工作流程较长，2025 年入库的全域项目实施方案均未审批，导致工作推进缓慢。